对当前促进
循环经济发展若干问题的
思考探讨
当前我国应该大力发展循环经济已经成为共识，但对循环经济的理解还普遍存在认识不统一的地方。如果不在一些基本方面统一认识，发展循环经济就容易因为缺少针对性和可操作性流于空谈。为此，我们将从以下几个方面对循环经济进行概念层面的深入探讨，并就当前我国发展循环经济的主要政策手段和优先领域提出一些政策建议。
当前我国应该大力发展循环经济已经成为共识，但对循环经济的理解还普遍存在认识不统一的地方。如果不在一些基本方面统一认识，发展循环经济就容易因为缺少针对性和可操作性流于空谈。为此，我们将从以下几个方面对循环经济进行概念层面的深入探讨，并就当前我国发展循环经济的主要政策手段和优先领域提出一些政策建议。 一、关于循环经济的内涵和衡量标准
1、循环经济的内涵和发展循环经济的首位
目标
要正确认识循环经济，必须对当前我国的经济发展阶段和中央对循环经济的功能定位有恰当了解。
在不同的发展阶段，面对的
资源环境问题是不同的。普遍认为，我国已经进入重
化工业时代：从1999年以来，重
工业生产增长一直快于轻
工业生产，2003年这一特点更加明显，重
工业生产增长速度比轻
工业高出4个百分点。这一轮的重
化工快速增长是在房地产以及随后的
汽车等消费结构的升级推动下而发生的。这个时期的显著特点，是包括
能源、交通和通信
设施在内的基础
设施建设的加强，推动第二产业的比重加速上升：2000年，第二产业在GDP中的比重首次超过50％，达到50.9％。2000年完成
工业增加值近4万亿元，其中重
化工所占比重59.5％；到2003年，这一比重已跃升至64.3％，增速之快势不可挡。
主要的发达
国家在重化工业时代都是以大量生产、大量消费、大量废弃为特征的。然而，我国已经丧失了用这种模式发展的条件：钢铁、铝、
铜、
石油等主要生产
资料已经不能自给，又遭遇能源瓶颈制约，环境也呈现“局部好转、整体恶化”态势。要在资源、环境约束下保持经济快速增长，必须转变经济增长方式，循环经济因而成为必然选择。对此，胡锦涛同志在2004年中央人口资源环境工作会议上做出了这样的指示：“要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展、城乡建设和产品生产中，使资源得到最有效的利用。”显然，当前中央发展循环经济意图达到的首要目的是提高资源利用率，缓解经济高速增长和原材料、能源供给不足之间的矛盾。至于环境问题，从文明发展的历程看，是植根于社会经济
运行方式的，
农业文明时代的环境问题迥异于工业文明时代，从根本上
解决环境问题也取决于社会经济发展方式的变革。循环经济这种发展方式要求最大限度地将废弃物转化为商品，降低废弃物的产生量和排放量，这个过程中相应就会减少
污染治理投入和环境监管成本，就会起到保护环境的作用。
不过，应该看到，已经进入后工业化时代的
日本和
德国提出循环经济的概念，主要是适应本国固体废弃物
管理战略转变的需要。因此，
日本以建设循环型社会为主旨，
德国则主要通过建立废弃物资源化的双元
系统来发展所谓“循环经济”。由于国情的巨大差异，他们看待循环经济的角度和采用的
对策不能照搬到我国。
综上所述，循环经济首先是一种新的发展理念，其次是一种新的经济增长方式，然后才谈得上是一种新的污染治理模式。我国现阶段发展循环经济的首位目标是提高资源利用率。实际上，循环经济是兼顾发展经济、节约资源和保护环境的一体化战略。
2、循环经济的衡量标准
衡量工业部门是否构建了循环经济生产体系必须有明确的标准，因为这关系到如何制定循环经济优惠政策。只有明确了标准，才能使国家对循环经济的
扶持政策具有针对性和可操作性。
有一种观点主张将是否提高资源生产率作为循环经济的主要衡量标准。然而，通过产业结构的优化调整和产品结构的优化升级提高产品的附加值，相对来说是提高资源生产率更有效的手段，这两项与循环经济的3R目标并无直接关系，只是工业化必然追求的方向。如果认同提高资源生产率是发展循环经济的基础，循环经济就变成一个大得几乎没有边界的筐，
人类的工业文明基本都可以装到这个筐里，循环经济的概念就失去了确指的意义和推动的对
象。
可以通过一个例子来说明这一点：某铝工业园被作为循环经济试点
单位，其核心是
电铝联产和废
水循环利用。必须注意到，电只是生产
电解铝必不可少的“原料”，发电和
电解铝生产中的少量
废水不是主要
污染物，将其通过末端处理回用，在水资源匮乏的地区也是必然选择。整个体系不过是服从于价格规律的一个传统工业生产流程。发电和
电解铝生产中均不存在减量化环节，发电中的主要
污染物———粉
煤灰、
二氧化硫和电解铝生产中的主要污染物———含氟电解烟
气、废渣并未通过工业园中的综合利用成为商品，工业园并不是将以节约资源、保护环境为目的的“减量”和“循环”
技术环节作为主要特点。将这种工业园作为发展循环经济的政策扶持对象，只会导致各地将各种
项目都装到循环经济的筐里争取政策优惠。正因如此，衡量循环经济的标准应该这样表述：推行循环经济的工业部门必须以“减量”和“循环”为主要手段，通过资源利用上的减量和将主要废弃物商品化提高资源利用率，达到节约资源、保护环境的目的。如果没有这样的手段，就不应该获得政策的专项扶持。
二、循环经济发展战略在国家发展中的地位
基本国情决定了基本国策。
在我国，被放到基本国策高度看待的政策目标，有控制人口和保护环境。就我国工业化阶段的形势而言，节约资源应该增列其中。将发展循环经济提到基本国策高度，发展循环经济的有关指标就可能成为考核地方领导班子业绩的重要因素，这样才可能在各方面的政策配合下将循环经济的理念贯彻到各行各业的发展中去。事实上，也只有这样才可能真正实现经济增长方式的转变，才可能保证我国平稳度过重化工业时代。
三、推进循环经济的主要障碍
循环型生产环节有两个效益来源，一是废弃物转化为商品后产生的经济效益，二是节约的废弃和
排污成本。但目前普遍存在原材料价格障碍和循环过程成本障碍，使这两方面的效益难以显现。
首先是价格障碍。一是初次资源和再生资源的价格形成机制不同；二是在
国际分工中存在对原材料和能源提供国明显的价格不利因素；三是以大规模、集约化为特征的
现代生产体系使得多数原材料的开采和加工成本日益降低，再利用和再生利用原料的成本常常比购买新原料的价格更高，由此构成了推进循环经济的价格障碍。
其次是成本障碍。目前我国的环境容量尚没有作为严格监管的有限资源，
企业和大众
消费者支付的废弃和
排污费不仅远低于污染损害补偿费用，甚至也明显低于污染治理费用，这就使循环型生产环节的成本很难收回。
四、
中国在发展循环经济上与发达国家的差距
首先，我国的技术水平与发达国家存在较大的差距。我国尚未形成促进循环经济发展的技术支撑体系。企业
工艺、技术装备落后是我国经济增长的质量和效益不高、污染严重的重要原因。我国关键技术
设备达到和接近国际先进水平的仅占15％，科技整体水平落后发达国家15～20年。在大型
燃煤电厂烟气脱硫、城市
垃圾资源化、城市
生活污水处理和
高浓度有机废水治理等重要领域的一些关键产品还没有自己的制造技术。我国资源节约综合利用技术装备水平也亟待提高。
其次，我国的工业体系不完备、技术水平低、
专业化分工不足，
生态工业园基础相对薄弱。这就要求我们在循环经济的技术路线选择上必须创新。我们不能照搬发达国家的
经验，在回收方式和处理体系的建立上必须有中国特色。
五、现阶段促进循环经济发展的主要政策手段
推动循环经济可以借助
法律强制手段和政策手段。在尚未
立法的现阶段，根据上述分析，促进循环经济发展的政策应首先在综合经济部门制定的产业政策、财税政策、
投资政策上体现。
国家综合经济部门要制定产业政策，在《产业结构调整方向暂行规定》和《产业结构调整指导目录》中，鼓励发展资源消耗低、附加值高的高新技术产业、服务业和用高新技术改造传统产业。要利用国债等渠道进行投资引导，在各行各业促进形成循环型生产环节。国家财政、税务部门应当
研究制定对使用循环再生资源所生产的产品减免税收的优惠政策，鼓励企业使用循环再生资源；对企业积极开展资源节约、废弃物循环利用的，国家财政、税务部门应积极
研究制定优惠政策予以扶持；对企业生产再生资源产品的，国家财政、税收部门应积极
研究制定和
实施税收减免优惠政策，提高再生资源产品的市场竞争力；对企业综合利用资源的，各地税收征管部门要按照有关文件，严格贯彻执行已有的税收减免政策。通过财政、税收部门的工作，将发展循环经济逐步从投资引导转向税收优惠，将计划经济体制下的
政府投资拉动变为市场经济体制下的市场选择，以提高效率，形成自发的高效机制。
价格主管部门要积极利用价格杠杆促进循环经济发展。积极调整资源型产品与最终产品的比价关系，完善
自然资源价格形成机制。建立生产者
责任延伸
制度和消费者回收付费
制度。明确生产商、销售商和消费者对废弃物回收、处理和再利用的义务。
利用这些政策手段，初步解决推进循环经济的价格障碍。
环保部门可以通过提高排污标准和制定消费环节的废弃物
收费标准，加强环境监管，提高生产环节的废弃成本、排污成本和消费环节的废弃成本，初步解决循环型生产环节的成本障碍。
六、中国发展循环经济的优先领域
对于刚刚进入重化工业时代的我国来说，选择优先领域来推动循环经济事半功倍。胡锦涛同志指出的“将循环经济的理念贯穿到国民经济发展、城乡建设和产品生产之中”，这实际上已经明确了应首先在建设、生产领域发展循环经济。照此，可以从以下方面来归类列出优先领域：
首先应该在资源的开采、生产、废弃等社会生产的主要环节中，大力发展循环经济。
在资源开采环节，应统筹
规划油气、铁、铜、铝等战略性矿产资源的开发，采取切实可行的
措施防止掠夺性开采；推进共生、伴生矿产资源的综合利用，开发低品位油气资源和非常规油气资源，提高矿产资源的开采和洗选回收利用率；
在产品生产环节，应着重推进冶金、石化、化工、电力、有色、建材、轻工（包括
造纸、纺织
印染、酿造）等资源消耗重点
行业的资源节约和
清洁生产；
在
废物利用和处理环节，应加强对冶金、电力、石化、轻工、机械制造、建材
建筑等行业的废弃物回收利用，为粉煤灰、煤矸石等大宗废弃物的综合利用创造更好的环境。
其次，在城市建设中，应按照循环经济的理念，合理规划城市规模，在功能区布局、基础设施建设等方面，要考虑城市产业体系之间的衔接和环境容量的大小。有关城市要注意与资源型城市的产业转型和老工业基地的改造相结合；
在农业生产中，应加强生态农业建设，积极调整农业生产布局和产品结构，发展
绿色产业和无公害产品。要积极提高土、肥、水、种、药等投入要素的效率，推广使用高效安全
生物农药，从源头上消除餐桌污染，减轻富营养化。要为综合利用秸秆、牲畜粪便等废弃物创造优惠条件，大力发展沼气
工程并使之成为农村能源的补充和替代。
综合经济部门已经在制定促进循环经济发展的政策。如果上述政策手段和优先领域能进一步体现在“十一五”发展规划中，循环经济未来发展的步伐将迈得更大。 循环经济的核心调控手段是
物质流分析与管理
循环经济的本质是改造或调控现有的线性物质流模式，提高资源和能源的效率，形成资源和能源效率较高的物质循环模式。因此，在制定和发展循环经济政策和战略时，必须抓住其本质和核心内容，对经济活动的物质流进行分析，建立物质流分析账户，调控物质流动模式，实施物质流管理，优化经济结构，最终实现循环经济的发展目标。
一、物质流分析的国际经验和
理论方法
最近，国际上对于物质流分析（MFA）的理论方法研究非常活跃，特别是
欧洲和日本等国家，采用物质流分析方法对本国的资源物质利用情况与经济发展的关系进行分析，并提出了国家报告。
简单说来，物质流分析指的是对经济活动中物质流动的分析，它的基础是对物质的投入和产出进行量化分析，建立物质投入和产出的账户，以便进行以物质流为基础的优化管理。
物质流分析主要衡量的是经济社会活动的物质投入、产出和物质利用效率。物质流分析研究因其强烈的政策导向和对政策的指导意义而受到国际上的关注，通过物质流分析，可以控制有毒
有害物质的投入和流向，分析物质流的使用总量和使用强度，为环境政策提供了新的方法和视角。
物质流分析内容有两个方面，一是物质总量分析模型，另一个是物质使用强度模型。物质总量分析模型分析了一定的经济规模所需要的总物质投入、总物质消耗和总循环量。而物质使用强度模型则主要关注一定生产或消费规模下，物质的使用强度、物质的消耗强度和物质的循环强度，这种强度可以是以单位GDP来衡量，也可以用人均来衡量。
物质流管理（MFM）指的是以目标为主的，对物质、物质流和能源等有效利用的管理模式。这里目标指的是生态目标、经济目标和社会目标3个方面。欧盟的环境行动计划目标就体现了物质流管理的核心思想，通过提高资源效率实现可持续生产和可持续消费，实现资源消耗、废弃物产生与经济增长之间的分离或脱钩，以确保再生能源和可再生能源的消费不超过环境的承载力。
德国等欧盟国家非常重视基于物质流分析的物质流管理，并采用物质流管理的理念成功实施了一系列经济技术可行的项目。物质流管理重视的不仅仅是环境和社会效益，同时对项目的经济效益也是非常注重的，这样，通过物质流管理，真正能够实现经济、社会和环境&
quot;多赢&
quot;的循环经济实践模式。物质流管理也非常注重区域的附加值，通过增加区域附加值，提高了区域在
全球环境中的竞争力。物质流管理不仅降低了能源和其他资源的成本，而且非常重视产品的质量，并通过降低废弃物的排放减少经济活动对环境的影响，同时注重创造更多的就业机会。物质流管理的核心是优化生产和消费过程中的物质流动方式，引进清洁技术，通过技术支撑，构建物质流动
网络，通过有效的物质流动
网络降低交易成本，提高物质使用效率。
以一个区域进行分析，在引入物质流管理概念之前，因为没有对区域进行物质流分析，区域的物质潜力和能源潜力没有被充分挖掘，所以区域的附加值是很低的。而引入了物质流分析和物质流管理后，区域的物质流动潜力被挖掘出来，通过引入更多的就业机会、更多的技术和更多的资金，更少的污染负荷，将区域内的物质和能源潜力转变成实际可利用物质和能源，提高了区域附加值。实际上目前我国正在大力推进的生态工业园区建设就是物质流管理的典型实践模式。但是物质流管理又不仅仅限于生态工业园区建设，它包括对整个区域的物质流动方式的调节和优化管理，因此，具有更加广泛的内涵。
目前德国已经成功实施了物质流管理，据测算，通过物质流管理，可以节约能源65％。
欧洲工业化国家的实践经验告诉我们，循环经济的核心手段就是对物质流动方式进行调控，而在进行成功的物质流管理之前，首先必须对一个区域的物质流进行分析，其关键点在于建立一个物质流信息和管理中心或网络，该网络可以帮助主要实施者
交流物质流动方面的信息，创造"双赢"机会，降低交易成本。
另外，通过物质流管理，实现资源消耗、环境退化与经济增长之间脱钩的核心就是循环经济的技术支撑，只有通过合适的技术才能把物质流动网络建立起来。
物质流管理的另一个要素是融资机制。新项目的投资通常回收期较长，因此，需要创新融资机制，如通过签订能源合同，提供能源服务等方式，确保新项目的资金回收。
二、循环经济与物质流分析的关系
物质流分析的核心是对社会经济活动中物质流动进行定量分析，了解和掌握整个社会经济体系中物质的流向、流量。建立在物质流分析基础上的物质流管理则是通过对物质流动方向和流量的调控，提高资源的利用效率，达到设定的相关目标。这一点，与循环经济的宗旨是一致的。循环经济强调从源头上减少资源消耗，有效利用资源，减少污染物排放。循环经济谋求以最小的环境资源成本获取最大的社会经济和环境效益，并以此来解决长期以来
环境保护与经济发展之间的尖锐矛盾。可见，物质流分析是循环经济的重要技术支撑，物质流分析和管理是循环经济的核心调控手段。
从物质流分析与管理和循环经济的相互关系来看，物质流分析和管理的调控作用主要体现在以下几个方面：
1、减少物质投入总量在社会经济活动中，物质投入量的多少直接决定资源的开采量和对
生态环境的影响程度。特别是对于不可再生资源，物质投入量的减少就直接意味着资源使用年限的增加，其对整个社会经济和环境的意义是极为显著的。因此，循环经济强调要在减少物质总投入的情况下实现社会经济目标。通过减少物质总投入，实现经济增长与物质消耗和环境退化的"分离"。如何在减少物质投入总量的前提下保障经济效益？通过技术和管理手段，不断提高资源利用率和增加资源循环使用量是两个关键。
2、提高资源利用效率资源利用效率反映了物质、产品之间的转化水平，其中生产技术和工艺是提高资源利用效率的核心。通过物质流分析，我们可以分析和掌握物质投入和产品产出之间的关系，并通过技术、工艺改造和更新，提高物质、产品之间的转化效率，提高资源利用效率，达到以尽可能少的物质投入达到预期经济目标的目的。
3、增加物质循环量通过提高废弃物的再利用和再资源化，可以增加物质的循环使用量，延长资源的使用寿命，减少初始资源投入，从而最终减少物质的投入总量。工业代谢、工业生态链、静脉产业等都是提高资源循环利用的重要内容和实现形式。有关资料表明，2000年日本总的物质循环利用率达到10％左右，所循环利用的大都是资源短缺或价值较高的废旧物质，如废钢、废铝、废塑料等。但是，大量的物质在目前的经济、技术水平上还是没有得到很好循环利用或根本无法循环利用。
4、减少最终废弃物排放量在社会经济活动中，通过提高资源利用效率，增加物质循环量，不但可以减少物质投入的总量，同时也可以实现减少最终废弃物排放的目的。因此，在发展循环经济过程中，生产工艺和技术的进步，生态工业链的发育和静脉产业的发展壮大，可以通过提高资源使用效率、增加物质循环和减少物质总投入，达到减少最终废弃物排放量的目的。
三、物质流分析对我国的政策含义
物质流分析与管理作为循环经济的重要调控手段，其对我国环境保护的政策含义主要体现在以下两个方面：
1、资源利用效率及其政策含义
随着我国经济长期保持高速增长，物质消耗量呈现急剧增长的趋势，
环境污染和生态破坏有进一步恶化的趋势。因此，从根本上解决资源、环境与经济发展矛盾来看，政策指向应该是朝着鼓励提高资源利用效率、提高生产技术和工艺水平方面发展。由此，环境保护政策的重心要上移，要从强调末端控制向源头和过程控制发展；同时，国家的产业、财政、税收、信贷、进出口、政府采购等政策也都应针对鼓励提高资源利用效率的各个方面，制定相应的政策、措施。
2、物质循环率与静脉产业的发展政策
在我国的很多地区，由于经济增长势头强劲，有时资源和能源利用效率的提高仍然抵消不了物质总需求的增加，这时提高废弃物质的循环利用就成为重要的开源节流手段。通过物质流分析，我们可以发现对于各种资源和不同行业的物质、能量流动的方式和效率，并在此基础上，制定我国物质循环利用和静脉产业发展的一系列方针、政策。
资源型城市必须树立三个观念
一、资源型城市的资源观
长期以来，绝大多数资源型城市对什么是资源的理解比较狭窄，即往往把资源等同于矿产资源。广义的资源既包括自然资源，又包括人文资源以及综合性资源。自然资源包括矿产资源和土地、
空气、水、动
植物资源等；人文资源包括人口、人力、
人才、
科学、文化、教育、管理、创造力、和平、团结等；综合性资源包括人居环境、创业条件等。
资源型城市应当树立新型的资源观，即大资源观。大资源观要求在对资源的理解方面，应当在突出矿产资源的重点地位的同时，全面地看待资源问题，不因重视一种资源而忽视另一些资源；在对资源的开发方面，应当不因开采某种资源而粗放性地浪费耗竭这种资源，不因开发一些资源而破坏另一些资源，树立
可持续发展的观点；在资源建设方面，应当改变资源只可开发利用消耗的观念，树立资源还可以而且必须建设、积累、丰富、扩展的观念，并且强调"资源重在建设的观点。
二、资源型城市的城市观
资源型城市应当是城市功能完善的、现代的、文明的、优
美的、高效率和高效益的、生机勃勃的人类居所，是生产的中心、创造的中心，也是
舒适生活的中心。资源型城市不应当是一座落后的大矿山：产业结构畸形、经济结构单一、劳动力技能单一、科技
含量不高、人员效率低下、资源耗竭、环境污染严重、城市可持续发展功能萎缩。
科学的城市观必须是与时俱进的。城市发展的内在矛盾和外在条件的发展变化，常常使原本先进的城市观念显得落后了。这就需要有制度性安排，建立城市观念
评价机制、建议机制等等。比如坚持经常性的听证会制度，吸收
专家和各界
市民的
意见、建议，发挥人大、政协的
监督与协商作用，避免决策怠惰和决策失误。
三、资源型城市的发展观
不同国家的城市有不同的国情和市情，处理资源型城市问题的措施也就不同。比如，美、加、澳地广人稀可以废弃某些条件恶劣的资源型城市变成"鬼城，中、日、德就不可以，中国的城市必须是可持续发展的。美加澳：市场；中国：政府＋市场。
资源型城市的根本出路在于走新型工业化道路，始终坚持以人为本的全面、协调和可持续发展的科学发展观。
经济转型的基本思路，国际上有两大类：一种是引入全新产业，实现大转型，如日本将九州
煤炭工业区成功改造为高新技术产业区。二是延伸产业链，带动相关产业，实行小转型，如
美国休斯敦由石油开采城变成石油研发城带动相关的机械、
水泥、钢铁、电力、粮食及交通运输业发展，又进而借国家布点宇航中心之机，带动为其服务的电子、仪表、精密仪器产业的发展。教育、科研、金融等第三产业和现代农牧业也得到了迅速发展。
资源型城市在经济转型过程中，首先应当突出自己的优势资源，把它做大做强，做精做好，向精深方向发展，而不是轻易抛弃优势资源；其次，要坚持科学发展观，提高资源型城市综合实力，形成源源不断的以人为本的全面、协调、可持续发展的能力。
资源型城市的特征与经济结构转型
我国资源型城市有118座，其中煤炭城市63座，占53％；森工城市21座，占18％；有色冶金城市12座，石油城市9座，黑色冶金城市8座，其他类型城市5座，分别占10％、8％、7％和4％。这些城市基本上都是依托矿区发展起来的，由此形成了不同于一般城市的特点，我们将其概括为经济结构单一、以上游产业为主、
工资水平低而失业率高、城市形成具有突发性、城市布局具有分散性和城市管理条块分割等六大基本特征。
我国绝大部分资源型城市是在矿产资源勘探、开发利用的基础上，由矿区演化而来的。为了尽快形成矿山生产能力，国家在较短时期内将大量的人力、物力和财力，迅速注入矿产地，即所谓的"会战体制，使原来只有几户人家的小村子或一个荒无人烟的地方骤然变成了几万、几十万人口的城市。资源型城市多数是缘矿而建，而资源分布一般具有不连续性的特点，这种特点决定了资源型城市的布局呈现出分散性特征。在城市发展的初期，无论是石油、煤炭、冶金还是森工城市，基本上都是采用政企合一的管理体制，即大型企业的领导兼任城市的党政领导，企业与城市之间是同一个利益主体。后来，随着企业的不断壮大，城市与企业逐步分离，城市党政领导不再由大型企业领导兼任。在这种情况下，大型企业与城市之间的利益主体地位逐步分离，大型企业由"条条管理，代表和维护部门利益，城市政府代表和维护地方利益，出现了企业办社会，政府办企业的奇怪现象。目前，绝大多数资源型城市属于这种情况。
