[环境管理] 水业改革发展的新纲领性文件

2004年4月19日，国务院办公厅发布了[2004]36号文件--《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》。四年以前，国务院发布了《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》，巧合的是，两个通知的文件号均是36。
　　2000年的36号文件曾对水业近4年来的发展和改革起到了纲领性文件的作用。可以说，建设部、国家发展改革委、水利部、国家环保总局等相关部委这几年出台的一系列重要政策均是以2000年国务院36号为纲。节水工作、水价工作、管网改造工作、城市污水处理厂的建设、水业的产业化和市场化改革等工作均是在该文件指导下进行。一、水业改革与发展的新纲领
　　笔者认为，从现在2004年新的36号通知的内容来看，该文件将成为新时期下水业改革与发展的新的纲领性文件。该文件明确规定了保障水业健康发展的一些重要内容，指出了水业发展的方向，即要"充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用，推进水价改革，促进节约用水，提高用水效率，努力建设节水型社会，促进水资源可持续利用"。
　　该文件是在可持续发展已成为领导层施政核心理念的背景下出台的。中国经济在GDP增长到一个新的数量级后，严重的水资源紧缺、水体污染已经开始制约国民经济的发展。去年以来，北京等地缺水、各地触目惊心的水污染的新闻频频见诸于报端，引起了全社会的关注。严峻的资源紧缺已经使物价有上涨的压力，走资源消耗少、环境污染低的可持续发展道路、实现人与自然的协调发展已经成为中国的战略。
　　另外，2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了一系列市场化改革的原则，如"放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域"、"大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形?quot;等，可以说新的36号文件是国家总体改革与发展的思路在水行业中的细化，并且强调了"价格"这一市场手段。
　　该文件提出的水价改革五点原则，考虑了价格的市场因素，更强调了以"节约用水保护水资源"为核心的水的可持续利用的思想，比较全面地将水价改革涉及的一些重要方面均提出来。即调整水价与理顺水价结构相结合，水价制定与供水设施建设相结合，合理利用水资源与防治水污染相结合，供水单位良性发展与节水设施建设相结合，水价形成机制改革与供水单位经营管理体制改革相结合，从这些原则出发是使水业健康发展的基础。  二、值得称道的几个方面
　　通观全文件，及时地总结了以往工作中的一些经验教训，并且强调或明确了以往政策中忽视的一些问题，总结一下，有以下几点值得肯定：
1、明确引入特许经营制度
　　本文第一次在国务院文件的层次上明确了在城市供水和污水处理领域引入特许经营制度，文件第十六条指出"城市供水和污水处理单位，要结合国有资产管理体制改革，按照建立现代企业制度的要求，实现政企分开，逐步引入特许经营制度，通过创新机制促使供水单位加强管理、降低成本、提高效率"。特许经营制度是公用事业引入社会力量的重要一环，该制度在我国实践已经有一段时间。建设部2004年3月刚刚出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，力图对此进行规范。可以看出特许经营制度已经得到国务院的认可，正在逐步走向规范化，政府期望该制度将成为供水单位运营效率低、成本过高的一个解决途径。
2、正式而全面的明确了水价的四元组成
　　该文件第一次明确了水价的四元组成关系，并分别对盈利和补偿原则进行了总体合理的规定。在水价结构方面，明确了水价由水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格以及污水处理费四部分组成。要扩大水资源费征收范围并适当提高征收标准，逐步提高水利工程水价，合理调整城市供水价格，非农业用水和城市供水价格制定以补偿成本、合理盈利为原则。同时优先提高城市污水处理费征收标准，以保本微利为原则。这是我国第一次对水价的组成进行细分，明确了在水的生产和提供过程中各种参与主体的收益来源，为推进水业市场化打下基础。
3、对自备水源管理的政策"基本到位"
　　关于自备水源的管理问题是水业管理部门争论的焦点之一，以往各相关部门都是从自己的利益出发来制定和执行自己的政策，使自备水源的管理问题成为城市水业管理中的一大顽疾。因此，对自备水源管理政策的明确对水业发展与改革意义重大，主要存在两大问题，一是取水问题，二是排放问题。
　　首先，部分用户，尤其是单位用户，拒绝城市公共供水，以自备水源的形式，对地下水进行长期、严重超采，已经成为长期困扰城市供水行业的普遍问题。该文件第三条规定："扩大水资源费征收范围并适当提高征收标准。……逐步使城市供水公共管网覆盖范围内取用地下水的自备水费高于自来水价格。地下水严重超采的地区，应加大水资源费调整力度，……"笔者认为，动用价格杠杆彻底改变城市不合理的供水结构、优化城市统一供水的方针，是十分必要而有效的，将对解决城市供水能力普遍过剩，以及提高水质、节约用水、改善服务起到关键作用。
　　其次，该文件第十二条规定"切实加大对自备水用户污水处理费和水资源费的征收力度。严禁用水单位在城市排水管网覆盖范围内，擅自将污水直接排入水体，规避交纳污水处理费。"这一规定将使自备水源排污问题纳入城市统一管理的范围，堵死了"企业擅自排污"这条路，将提高污水收集率，从而减轻目前许多污水处理厂负荷不足、不能充分运行的困境，并且实现很好的环境效益。
4、强调和明确了水资源综合规划的意义和核心任务
　　我们强调，对城市发展而言，水资源规划实际上应该是一种经济发展的限制性或制约性规划。但是，自从水资源规划开始实施以来，水资源规划主要承担了水利工程需求性保障的角色，大量存在鼓励调水、怂恿水利工程膨胀的问题。继2000年36号文件后，新文件更加明确地强调水资源规划要"研究确定水资源可利用上限"，要在充分对当地水资源挖潜、大力节水和水污染治理的基础上，才考虑依据流域水资源规划实施跨流域调水。事实上，当前我国出现缺水现象的一些大中城市在节水和非传统水资源开发方面潜力还很大，尤其是在农业用水方面。我们认为，如果北方城市真正做好农村和城市节水和污水回用工作，那么一些规划中的，或正在建设中的跨流域调水工程可能没有必要实施，至少需要重新核定科学的需水量。
5、充分肯定了污水再生和海水淡化等非传统水资源的利用
　　在如何增加可用水资源问题上，首先是节流，其次才是开源，因为开源尤其是跨流域的开源所产生的生态影响至今仍无法充分评价。但由于政策、观念和技术等方面的制约，我国在利用非传统水源方面工作一直没有得到真正的重视。该文件指出，要合理确定再生水价格以促进再生水利用，并且在企业生产供电等方面提供了一系列的优惠政策。同时还专门在第十四条中强调了海水淡化的重要性，这为非传统水资源的利用奠定了政策基础。另外，据悉国家发展改革委为加快城市节水和海水（苦咸水）利用产业发展，将组织实施城市节水和海水利用高技术产业化专项。
6、强化了水价对供水单位的成本约束
　　根据现行水价管理办法，供水水价体现的是供水成本与合理利润之和，所以，如何确定企业的成本的合理性和真实性，便成为水价科学、公平与否的一个关键因素。目前，我国相当多的供水企业存在运营效率低、成本虚高的问题。该文件明确水价改革要以成本为导向，水价的四个组成部分要在能够补偿成本或合理盈利的同时，杜绝不合理加价和收费，兼顾效率与公平。文件将"强化水价对供水单位的成本约束，努力发挥市场机制在水资源配置中的基础性作用"作为水价改革的五大原则之一特别提出来，又在涉及到城市供水价格的时候谈到"在审核供水企业运营成本、强化成本约束基础上，合理调整城市供水价格"，而且在"调整供水价格，理顺水价结构"部分多次出现"成本"一词，从而突出了成本约束在水价改革中的重要作用。这表明中央决策层希望企业在充分挖掘"降低成本"的潜力后，再要求调整水价以获得合理的利润。  三、文件美中不足之处
　　在充分肯定该文件的前提下，笔者认为，该文件也存在一些遗憾：
1、对成本控制的强调不够全面
　　在说明如何确定水利工程供水价格时，提到"将非农业用水价格尽快调整到补偿成本、合理盈利的水平"。但是，文件普遍忽略了，或者有意避开了水利供水的成本控制因素，并没有像要求供水企业一样强调成本约束，这将可能给一些企业带来钻漏洞的空间，对总体优化水价机制有不利影响。
2、准公益性单位成为市场隐患
　　该办法肯定了2002年国务院体改办的《水利工程管理体制改革实施意见》，该意见将现有水管单位分为三类：（1）承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的纯公益性水管事业单位；（2）既承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的准公益性水管单位；（3）承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的经营性水管单位。我们认为，第二类准公益性单位根本没有必要存在，要么进入市场，要么退回公益。市场与公益的业务完全可以通过科学核算来界定，但是决不能在单位性质上进行模糊。准公益性单位将是水业改革的重大隐患，从我国这么多年来改革的实际经验来看，准公益性单位一定存在严重的政企不分问题，准公益性单位参与市场竞争将不可避免会带来扰乱市场、不公平竞争问题