[环境管理] 环保产业发展与我国环境法的完善

摘要 通过对当前我国环境法制与环保产业相互关系的考察，实现对环境法制的完善，以促进环保产业的发展，从而为我国循环经济的建立提供动力。运用产业经济学理论及环境经济学理论对我国发展环保产业的必要性进行了分析，论述了我国当前的环境立法状况对我国环保产业发展的制约，如立法体系不完整、可操作性差，立法中缺少对经济手段的运用，环境管理指导原则滞后等。论证了要促进环保产业的发展，应该通过环境立法将环保产业潜在的需求转化为现实的需求。建议通过建立污染防治和资源保护一体化的环境法律体系及绿色消费的法律引导机制，实行综合污染防治及个体责任与社会责任并重等原则，实现我国环境法制的完善。关键词：环保产业 环境法制 环境保护法     1前言     我国自改革开放以来，伴随着社会生产力的巨大进步和社会财富的增加，生态环境也受到破坏，生态环境问题对经济造成的损失是巨大的。我们必须迅速找到有效的途径，在尽可能少的付出环境代价的条件下实现产业的更快发展。从宏观上看，应建立资源节约型的社会经济体系，在消费观念、价值观念上树立可持续发展的经济观念；从微观上看，最直接有效的途径是发展环保产业，通过大力发展环保产业既能减少对环境的污染和破坏，又能为保护和改善环境提供物质和技术基础。本文从微观入手，就发展环保产业的必要性、我国环境法律制度对环保产业发展的制约及如何完善我国环保产业法律制度体系等几方面论述环保产业发展与我国环境法的完善。     2       我国发展环保产业的必要性  2.1环保产业是解决环境问题的根本途径  环保产业是一个提供物质产品和服务、创造产值和利润的产业部门，因此它是产业经济体系的重要组成部分。同时环保产业又是不同于其他产业部门的特殊产业，它直接服务于生态环境的保护和改善，是环境保护运动发展到一定水平的标志。世界各国多年的生态环境保护实践证明，制定好了关于环境保护的制度、法规、标准，还要求有相应强大的技术支持和物质手段作为基础[1]。这里仅以排污权制度为例来说明环保产业的重要地位。     众所周知，排污权是经济学家为克服共有地悲剧而设计的将外部不经济内部化的制度。这一制度通过市场对环境资源进行配置，是污染权的分配，从而达到以最小的环境成本实现最大的经济效益。排污权制度虽有以上优点，但是其并不能自动减少社会排污总量。要真正减少排污总量，则需要在各产业部门中推广环保技术，实现绿色生产和消费。因而，发展环保产业被看作是从根本上解决产业发展和生态环境保护两难问题的根本途径[1]。  2.2环保产业有利于提高环保产品的生产效率  人类社会的发展过程同时也是社会分工不断发展、不断细化的过程,在这一过程中,许许多多的产业部门相继产生。当代社会分工向深层次演进。马克思认为，劳动分工与协作不仅可以大大提高劳动生产率，而且从长期来看，它还可以促进技术创新。这是因为通过对劳动过程和操作的细分和专业化，注意力集中在更窄的生产领域，从而使生产工序、操作技艺的改进等技术创新变得相对容易。对于社会生产来说,如果说社会需求的变化和发展是没有极限,专业化的发展同样也应该是没有极限的[2]。     对于环境问题的解决，其根本途径是发展环保科技，推广节能、清洁生产。虽然环保科技的开发可在各产业内部进行，然而，根据以上对社会分工的经济性的论述，发展独立的环保产业是符合生产发展规律的，也是未来产业发展的必然趋势。我们应当抓住先机，发展环保产业，这不但对我国环境问题的彻底解决至关重要，也有利于形成新的经济增长点，从而促进我国经济发展。     3       我国环境法律制度对环保产业发展的制约     环境法律、法规的首要作用在于培育环保产业市场、决定环保产业市场发展的方向。法规标准的制定在相当程度上决定了一国环境科技的发展水平及环境技术贸易的规模和层次。但由于种种原因，我国的环境法律制度存在许多不完善之处，以至于制约了我国环保产业的发展。  3.1环境法制体系不完整，结构不合理，可操作性差  20世纪70年代以来，我国环境立法取得了极大的发展，为我国的环境保护事业提供了制度保障，但在一些重要的环境保护领域，尚缺乏专门法律法规。如在保护濒危物种、资源回收利用、流域水环境保护、环保产品方面都还缺少专门的立法,其结果是使一些重要的环保产品市场的建立缺少法律保障,而已建立的市场由于缺少必要的规范，管理混乱，效率低下。     此外，由于历史的原因，环境立法体系中仍存在着环境污染防治立法与自然资源保护立法相互分离的情况,体系协调性不强，不利于环境与自然资源开发、利用、保护、治理、恢复与改善目标的实现,也不利于统一的环保产业市场的形成。同时，我国环境立法虽然数量众多，但许多都是从国外移植而来，且多为原则性规定，可操作性不佳，造成环保企业有法难依的局面。  3.2环境法制中缺少对经济手段的运用     我国现行的环境法制基本上是计划经济条件下的产物，虽几经修改、补充，但总体上仍未摆脱利用行政手段遏制环境污染的老路。如处于我国环境法律制度核心的《环境保护法》中的“老三项”和“新五项”管理制度，除排污收费以外都为行政手段，这为环保市场的自由发展设置了许多不该有的障碍。如何更新环境立法使之适应和满足环保产业发展的需求，是我们急需解决的重要问题。  3.3环境管理法律制度的指导原则发展滞后  3.3.1我国环境管理法制的指导原则突出特点是以传统的“末端治理”为主导，忽视全过程控制，割裂了生产过程与污染控制的联系。这也在一定程度上助长了污染企业将其治理的努力仅局限在达标排放上，加大了环境管理的难度[3]。同时，这种“末端控制”的导向，使我国环保产业的技术开发、资金投入集中于生产过程之外，与国外环保市场对全过程控制性环保产品与服务的需求相偏离，影响了我国环保产业海外市场的扩展。  3.3.2我国现行环境法律对环境损害问题仍是以“点源控制”为主要原则。如“污染者治理”原则，强调环境保护责任的个体化，又以个体化责任为基础创立了“三同时”、限期治理等制度。这一原则对小范围、责任明确的环境损害责任较为适用，但对大范围的环境损害责任（如流域污染等），则难以适用，这既影响到我国环境保护事业的发展，又限制了我国潜在的环保需求转化为现实的环保购买力。  3.3.3我国的环境立法将重点集中于对企业等生产者所造成的环境损害的控制，而对消费者的行为则很少关注，这方面的立法也几乎处于空白状态。事实上，消费者的可持续性消费与绿色生产是同等重要的，它们共同决定着可持续发展目标的实现程度。我国立法在这方面的缺失，一方面缩小了环保消费群体，另一方面使环保产品消费者的权益得不到必要的保障，当然，也不利于一个良性互动的环保产销体系的形成。     4       完善环保产业法律制度体系的建议  4.1建立并完善污染防治和资源保护一体化的环境法律制度体系  环境由环境因素组成,而环境因素是具有生态功能联系的自然资源,因此环境的保护与自然资源的保护息息相关[4]。而我国环境法体系中环境污染防治立法与自然资源保护立法相互分离，这种状况人为地割裂了环境与资源的内在联系，造成了环境保护与资源利用的诸多矛盾。随着环保市场化、产业化的发展，资源与环境的统一性、环境保护和经济建设的协调性日益受到重视和保护，以可持续发展为追求的环境法必须建立污染防治和资源保护并重和一体化法律制度体系，从而促进统一的环保市场的形成，以最少的社会资源消耗，保持环境和资源的可持续利用，实现经济和社会的可持续发展和效率最大化。同时，要为环保企业生产的产品、服务制定必要的质量标准，实行环保产业的规范化管理,以保护消费者的利益，提高我国环保产品的国际市场竞争力，形成健康有序的环保市场。  4.2改革环境立法方式，加强环境法制的可操作性     我国立法所强调的“宜粗不宜细”原则，在一定意义上是由于新中国成立初期缺乏立法经验，也是为了方便政府部门的行政管理[5]。这一原则也普遍存在于环境立法之中，导致我国环境法体系中原则性规定多，实施细则少的情况，难以满足现实环保工作的要求，不易操作,影响了实施效率。因此，环保产业立法中，要改变“宜粗不宜细”原则，必须将法律规范具体化，增强环保产业法律规定、措施和制度的可操作性与适用性，提高法律法规实施效果。  4.3重视市场规律和经济手段作用     市场经济中，立法和政策应当充分注意市场经济规律，在制定环境政策时，更多的运用经济手段，在可行的条件下，经济手段往往比行政手段更有效率[6]。所以，我国环保产业法规政策应符合市场经济规律和市场机制。在环保法中，明确政府、企业和个人之间的环境事权，使市场对生产、消费产生有利于环境保护的作用。如，规定限期淘汰落后生产工艺、设备、国家危险废物名录，实行行政代处置(履行)、排污与超标排污“双收费”制度，将环境成本内部化,收取企业的排污费应适当高于治污费；对绿色企业、绿色产品，给予税费优惠、财政补贴等政策，增强其市场竞争力，从而推动环保产业发展。  4.4实行综合污染防治原则  在现代物质生产的过程中,作为生产投入要素的能源、资源不是转化为最终产品,就是转化为废物而排入环境。据统计,在国民经济运行中,社会所需最终产品仅占原料用量的20%～30%，其余70%～80%则成为进入环境的废物。因此,环境问题的防治在很大程度上取决于人们对生产技术的掌握和控制,这就是当今西方发达国家的环境保护中实行全程控制、源头削减,实行清洁生产、发展清洁能源的原因所在。环保市场化要求建立以提高管理效率为目标的多元混合型管理的新模式，改变了以前偏重对污染物的处理处置的“末端治理”方法，转向包括重视风险防范、预防为主、重视源头治理的综合污染防治原则，为环保产业发展提供更大的市场空间。  4.5个体责任与社会责任并重     我国现行环境立法规定环境损害者的责任范围不仅包括环境的恢复责任，还要承担预防的责任，并对受害者承担损害赔偿责任。随着环保市场化，环境损害的个体责任仍然是必须的，但这一责任原则无法支持新出现的区域控制、总量控制等制度。因此，有必要实行个体责任与社会责任相结合的原则。应根据环保责任分散化、社会化分担原则，进一步扩大环境损害者的责任范围，推行“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的责任原则，使损害者不仅要承担预防和治理自己造成的损害的责任，同时要承担其所在区域环境综合整治的义务,对其所消耗的自然资源、环境容量予以补偿。某个区域内的若干家企业可以通过付费的方式，把自己的环保责任交给专业化公司来完成，实现环保服务的集约化。这种责任的扩展自然增加了对环保产品的需求,从而使环保企业的盈利成为可能。  4.6清洁生产与绿色消费并重     我国环境立法和理论都非常重视生产行为所产生的环境外部不经济，而很少关注消费过程对环境所产生的消极作用。事实上，消费过程所产生的外部不经济范围也相当广泛，如一次性生活用品，报废家电，私人轿车排放的尾气等。目前，我国还没有引导人们进行绿色消费的立法，有必要对消费中所产生环境损害的责任负担进行研究，将消费者的消费行为也纳入法律规范领域之内。如实行“容器包装循环”、“家庭电器循环”制度。绿色消费观念的树立对环保产业的促进作用不言而喻，更为重要的是通过绿色消费与环保产业的良性互动，我们能够加快“循环型经济社会”的建立。     5       参考文献  1杨公仆，夏大慰．产业经济学教程．上海：上海财经大学出版社，2002,369．  2李琼．劳动分工与企业起源．教学与研究，2001，2．  3吕忠梅．环境法新视野．北京：中国政法大学出版社，2000,263．  4 常纪文.论环境法与自然资源法的独立性与协同统一化．自然资源学报，2000，3．  5金瑞林,汪劲．中国环境与自然资源立法若干问题研究．北京：北京大学出版社，1999，11．  6郑玉歆．环境影响的经济分析．北京：社会科学文献出版社，2003,17．        第一作者刘克亚，男，1979年11月出生，现为福州大学在读硕士研究生。