[环境管理] 河北省实施排污权交易制度的主要对策

摘要 排污权交易制度是美国在20世纪80年代提出的，以总量控制为基础，充分运用市场经济的调节作用，灵活地管理环境的一种管理机制。在现有环境管理手段的基础上，借鉴其他地区的经验，以河北省电力行业为例，提出了建立排污权交易市场的交易规则、交易平台以及如何加强市场监督，并对主要障碍进行了分析，初步论证了排污权交易手段对企业实施清洁生产的促进作用。     关键词：环境管理 排污权交易 市场 电力工业 河北     1河北省实施排污权交易制度的必要性     “九五”以来，尽管河北省在环境保护上做了大量的工作，并取得了显著成绩，但由于处在经济技术发展阶段，以及激励机制和管理体制尚不完善等原因，河北省生态环境基本上处于“局部有所改善、总体仍趋恶化”的严峻状况。     河北省城市的大气污染十分突出，污染物主要是烟尘和二氧化硫。随着汽车拥有量的迅速提高，汽车尾气污染在一些大城市市区正成为主要污染源。据国家环境监测总站监测统计，在全国47个环境保护重点城市中，河北省省会石家庄市2001年城市空气质量，按综合污染指数排名倒数第1。     河北省水资源的污染也非常严重，约80％的工业废水的和约95％的生活废水未经处理便直接排放到江河湖海。对全省46条河流117个断面进行监测发现，河流全部受到不同程度的污染；其中，尤以子牙河、滹沱河最为突出。多数城市出现地下水局部水质恶化现象。据调查，河北省目前有1/8的人饮用污染物严重超标的水。此外，垃圾问题、噪声问题等也日趋严重。     发达国家在工业化过程中都经历了“先污染、后治理”的模式。由于工业化阶段产业结构的重要特征是能耗高、污染严重的工业在国民经济中占有重要地位，所以，根据普什的工业化规律以及库兹涅茨揭示的倒“U”形的污染曲线，不少人认为在发达国家中出现的“先污染、后治理”的模式，在包括中国在内的发展中国家似乎是不可避免的，所不同的只是程度上的差别。实际情况也表明，尽管经过努力，河北省工业污染的强度迅速减弱，但污染总量随经济增长仍在不断扩大，且远未达到库兹涅兹曲线的峰值。因此，若要避免发达国家“先污染、后治理”的发展模式，采取以污染预防为主、具有显著环境经济效益的清洁生产方式就成为河北省工业可持续发展的必由之路，有必要建立排污权交易市场。     2建立排污权交易制度市场的不利因素  2.1立法滞后  现行的环保法律法规中没有明确规定实施交易许可证制度。许可证交易市场不能自发形成，必须通过立法才能形成。立法的目的包括对环境容量资源使用权的限定、对排污权分配机制的确定、对市场规则的确定、与现有法规的协调等。同时，制定总量排污价格、超标准排污价格等必须明显高于相应污染物削减处理平均费用的处罚条例，这种高价格处罚条例的制定将迫使排污单位出于自身经济利益的考虑去寻找较经济的污染物削减办法，从而实现排污权的交易。  因此，当前最迫切的任务是像美国那样，对排污权交易制定详细的法规，从初始排污权的分配，到许可证的获得、许可证的交易、受影响污染源的范围、监测的要求、超许可排放的处罚等，给出一个完整的可操作的体系。同时，必须确立与环境质量直接挂钩的标准和相应的整套新的原则、形式和技术立法。  2.2观念障碍     排污权是企业对环境资源的使用权，是另外一种形式的产权。排污权交易制度的实行，意味着给污染企业提供了合法的“污染的权利”。传统观念认为，清洁环境才是每个人的基本权利。排污权交易制度与传统观念相悖。随着我国加入WTO，公众的环境意识不断提高，排污权的观念会逐渐被大家接受。  2.3环保部门不积极     交易许可证市场建立后，环保部门的作用仅是监督管理，这势必影响环保部门的利益，所以环保部门对排污权交易并不积极。随着国家“收支两条线”政策的实施，国家财政将保证环保部门的经费，环保部门不可能再从企业收取额外的费用，用于自身建设。另外，由于长期依靠旧的管理模式开展工作，容易产生“路径依赖”，排斥新的管理模式。  在美国排污权交易实践中，曾出现排污权交易不活跃、污染物排放过分集中的问题。分析美国的经济可以发现，美国新一轮经济的增长点由较重污染行业转向非污染、轻污染行业，新兴的经济部门对排污权需求不旺盛。就我国实际面临的问题而言，作为一个发展中国家，我国绝大多数地区的经济增长仍需要由污染行业的推动。在污染总量控制这一约束条件下，排污权市场是一买方市场，而污染排放的过分集中更可以进行有效集中治理，降低污染处理边际费用。     3河北省排污权交易市场的构建   目前，河北省已经开始实施的总量控制、排污申报登记、排污许可证制度、污染源在线监测，这些措施为可拍卖交易许可证制度的实施创造了基本的条件。由于实际经济情况与美国等发达市场经济国家相比有许多特殊性，不可能一蹴而就地建立完善的排污权交易制度。为了充分体现排污权交易制度的优越性，使其更快地得到广泛认可，根据企业实际情况，参考美国的经验，河北省可率先在电力工业实行SO2排污权交易制度。  3.1河北省电力行业基本情况  根据河北省排污申报登记数据材料，河北省电力工业共有115家企业，2000年工业总产值164．8亿元，消耗燃料煤3459万t，排放SO255.98万t，占全省SO2排放总量的56.3%。由于电力企业规模大、效益好，因此便于实施污染源在线监测和实施清洁生产。  3.2建立河北省电力行业排污权交易制度市场主要框架  3.2.1确定区域环境资源总量  区域环境资源总量是实施排污许可证交易的基础和前提。在河北省SO2污染物排放总量控制计划的基础上，根据河北省的环境质量状况，参照排污申报登记有关数据，按照公平、公开、公正的原则，确定河北省电力行业SO2排放总量和每家企业的初始排放量。  3.2.2建立市场交易规则   在许可证交易初期，交易市场规模较小，许可证的转让可采取分散交易(场外交易)的方式。许可证交易包括以下几个主要环节：(1)申请：SO2排污权需求方提出所需排污数数额的申请，通过环保基金会寻找排污权的供给方。(2)评估：确定排污权需求方和供给方的具体排污权交易数额，并应对电力排污权交易引起的排污状况变化对城市空气质量的影响做出评价。(3)协商：排污权供求双方就排污权交易的污染物种类、数量、价格、交割时间等具体内容进行协商，并达成排污权交易协议。(4)审核：环保部门对市场主体的资格、排污权限进行审核，核定供求双方的具体排污权交易数额，并确认是否同意这宗排污权交易实施。审核时还需注意防止排污权指标过分集中，避免造成局部空气污染加重的现象。(5)交割：根据排污权交易协议规定，供求双方之间办理具体的资金与排污权交割手续。至此，排污权需求方和供给方分别得到和失去了所交易排污权数额。(6)变更登记：排污权交割后，供求双方必须到环保部门办理排污权变更登记手续。环保部门需建立起排污权跟踪系统，并根据变化后的排污权限对供求双方进行监督管理。     随着经济的发展，为了规范市场，应适时实行排污权集中交易(场内交易)，可组建专门的排污权交易市场，也可在现有的证券交易所中进行排污权交易。  3.2.3建立市场交易平台     (1)建立市场中介机构——河北省环境保护基金会  基金会是一个“准银行”的中介机构，受环境保护行政主管部门的委托，负责排污权交易的具体工作和环保行政主管部门控制的排污指标及排污指标交易费的管理。具体业务包括提供交易信息、交换交易经验、为排污企业代理排污交易、排污许可证换发等。随着排污权交易市场的逐步发展，其业务范围还可以扩大到办理排污权的储存、借贷和核算，最终发展成为一家“控污银行”，以排污指标的经营为其主要职能，同时集环保资金的融通、环保技术的传递、环境信息的发放和环境经济市场的管理等职能于一身。而环保部门的主要职能可转变到核定各区域（而不仅是某企业）的排污指标、制定“控污银行”的经营规则、提供环保信息和技术咨询上来，把过去复杂的排污指数发放转移给“控污银行”，让其以明确的借贷关系和经济补偿原则来合理地进行排污指标的配置。这样，环保部门摆脱了大量事务性工作，更好地发挥客观管理和执法职能；由基金会管理排污权交易工作，摆脱了行政干预，使交易按市场机制和价值规律进行。     (2)组建信息平台     随着互联网的普及，信息传递速度越来越快。通过建立河北省电力行业排污权交易网站，河北省环境保护基金会将为百家企业建立排放许可证帐户，适时公布115个电力企业SO2的排放情况，发布排污权供求信息。每一家企业都可以随时上网获得相关信息，实现信息快捷共享。     (3)市场准入     与其他的市场不同，环保部门需对排污许可证交易市场的进入作必要的审检，包括对市场主体的资格和排污权限的审核。     (4)初始排污权的拍卖方式     初始排污权的分配可以采用密封价格拍卖的方式。河北省环保局根据河北省污染物总量控制计划确定SO2排放总量控制指数，115家电力企业分别将要求购买的排污许可证的数量报价密封后交给环保局，其中排污许可证的数量不能超过企业目前的排污量。环保局审核以后，确定购买总量等于SO2控制总量的出价高的所有企业，以这些企业中出价最低的报价作为初始排污权的拍买价格。在该拍买方式中，每家企业的报价都是对本企业的真实评价，因为每家企业的报价只决定自己是否得到排污权，而不决定自己实际支付的价格，低报价会冒着失去获得排污权的风险，高报价则会冒着亏损的风险。      初始排污权的竞标拍卖方式是一种合理的分配方式。污染边际处理费用高但经济效益也高的排污企业以较高公价竞标得到初始排污权，而污染边际处理费用高且经济效益低的排污企业将逐步被淘汰。同时，对初始排污权实行有偿分配，可以保证企业之间公平竞争。  3.2.4加强市场监管     (1)排污许可证的监督管理     环保部门负责对许可证进行跟踪管理。污染源在线监测系统适时将有关数据传输给环保部门。通过污染物排放数据的汇总和分析，环保部门对企业的污染物排放情况与拥有的许可证数量进行比较，若许可证有剩余，则将剩余许可证转入次年许可证帐户，或进入排污权交易市场。若许可证数量不够，则按照环保法律法规进行处罚，并责令企业停产或限产减污。   企业一旦获得排污权，即为企业产权的一部分，当排污企业破产或被兼并时，排污许可证应作为企业资产进入破产或兼并程序，政府不要求无偿收回。     (2)排污许可证交易市场的监督管理     对SO2排污许可证交易市场的监督管理，必须体现政府对环境资源的管理：一是要与市场经济的发展相适应，建立以间接手段为主的完善的客观调控机制；二是要保障各类市场主体的经营自主权，让其自主确定排污权的买入或卖出；三是维护市场秩序，避免垄断市场、恶意抬高价格现象的出现。当许可证交易市场低迷时，政府可以适时购回富余的排污权，一方面保护企业采用先进技术治理污染的积极性，另一方面减少总体污染排放量，最终改善环境质量。        第一作者李光军，男，1972年出生，1994年天津大学化工学院毕业，博士，工程师。